柳河县作为吉林省首批林改试点县，从2007年12月起就全面推行了集体林权制度改革。随着集体林林权制度改革工作的逐步深入，全县原有的集体林管理体制已被打破，新的管理体制尚未建立，而原先依托集体管理体制而形成的村级护林防火组织受到很大冲击。针对当前森林防火工作出现的新问题，柳河县先后组织16个调研小组，在全县15个乡镇219个行政村展开调研，现将集体林林权制度改革后森林防火工作遇到的新问题及工作对策的调研报告如下。
一、柳河县集体林权制度改革前村级森林防火基本情况
柳河县11.3万户37万人口中就有6.7万户农民遍布全县15个乡镇219个行政村534个自然屯。林区流动人口多，深山区人员组成十分复杂，在客观上给森林防火管理工作带来了相当大的难度，也使森林防火更具有广泛的社会性。在多年来的实践中，柳河县在全面抓好各项有效措施的基础上，最主要的就是坚持不懈的抓好“十户联防”工作，可以说，这一民间组织形式在乡镇、村屯森林防火工作中发挥着至关重要的作用。几年来，全县紧紧围绕强化县、乡镇、村三级政府的森林防火责任制的落实来抓好“十户联防”工作。“十户联防”工作能否正常开展及发挥应有的作用，没有政府的组织、领导，没有强有力的行政手段是不可能搞好的。在强化行政手段中，最有效的办法就是建立和完善各级行政领导责任制，从过去的工作看，凡是“十户联防”工作开展的好的地方，都有一整套切实可行的责任制，并且狠抓落实，防火期野外吸烟、用火的现象就很少发生。
一是乡镇领导包保。柳河县每个乡镇领导都要包几个村屯，纳入政绩考核之中。年初，各乡镇森林防火第一责任人（党委书记、乡镇长）都与每一位包村屯“十户联防”工作的分管领导签定包保合同，按规定达标的给予奖励，不能达标的给予处罚。每一位包村屯“十户联防”工作的分管领导都与各村村长签定包保责任书，村长与每个“十户联防”小组长签定包保合同书。每年，达标的村长或联防小组长，乡镇或林业主管部门都给予一定的精神鼓励和物资奖励，推动“十户联防”工作，激发他们的积极性。柳河县八里哨林场、凉水林场几年来推行的场区和辖区村屯林农“十户联防”工作一直开展的扎扎实实。使森林防火任务层层分解，落实到村子里，人头上，户户制约，人人自觉，由于层层尽职，人人尽责，使随意野外用火现象得到了有效控制，从而大大降低了森林火灾的发生率。
二是制定规范化的“十户联防”簿册及公约。为了推动全县“十户联防”工作的深入开展，县防火办每二年都要下发统一印制的规范化的“十户联防”簿册，集中填写后在林业部门存档。下发森林防火十户联防公约，公约上对“十户联防”具体职责、联防户要遵守的规定、法律责任和报警电话都规定的清清楚楚。
三是狠抓森林防火宣传教育。全民形成良好的防火意识，营造良好的森林防火环境，森林防火宣传是前题，为了提高广大农民群众的森防意识和法制观念，每年进入防火期，全县上下充分发挥广播、电视、报纸等媒介的特殊作用，加大宣传力度，并普遍开展防火宣传一条街、宣传周、宣传月等活动，采取多种形式，强化农民的防火灭火意识。据统计，全县近三年用于防火宣传方面的资金就达60多万元。
四是林业部门强化了林农关系。在林农关系上，林业部门坚持放下架子，走出去，请进来。每逢春秋防火期，经常把各乡镇和重点村屯的领导请到局里、场里，共叙友情，沟通感情，研究和了解林业、农业生产建设中存在的问题，研讨森林防火工作。局领导主动征求各乡镇领导的意见，了解农民群众生活中的困难和要求，求同存异，能办的事马上办，从而激发了各乡镇领导做好森林防火工作的积极性。经过不懈努力，柳河县已实现连续53年无重大森林火灾。
二、集体林权制度改革后村级森林防火工作存在的新问题
改革开放以来，农村经历了两次重大改革，第一次是实行家庭联产承包责任制，这次改革充分调动了农民土地承包经营的积极性；第二次是免除了农业税，实现了农民增收减负的历史性变革；现在推进的集体林权制度改革，是第三次重大改革，将对我县的农业、农村、农民产生深远的影响。林地与耕地一样，是国家重要的土地资源，是林业最重要的生产要素，是农民重要的生活保障。这次集体林权制度改革，就是在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权交给农民，让农民依法享有对林木的所有权、处置权、收益权，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，充分调动农民爱林、护林、营林的积极性，使林业生产关系适应林业生产力的发展，进一步解放和发展农村生产力。
但是，在林改新形势下，森林防火工作明显存在不容忽视的问题：
一是村级管理体制发生变化。农村土地承包改革后，农业生产经营结构及体制有了新的交化，由原来的以生产队为单位的集体经营变为以家庭为单位的个体经营，现在连农业税不但取消而且还给农民补贴。比如过去靠生产队长来组织森林防火“十户联防”的办法己无法维持，大部分乡镇、村屯“十户联防”组织呈削弱趋势。靠村长来组织“十户联防”组织活动效果并不十分明显，值班户并不向过去那样主动认真，而且出于一种无耐的形式。就“十户联防”保证以及森林防火公约发放张贴而言，许多村民接到后，不张贴，甚至有的扔掉，根本不当回事，导致防火期内野外吸烟、用火现象时有发生;特别是浅山区，吸烟弄火的农民占40%以上，火源管理隐患严重。
二是部分农民思想狭隘。随着市场经济的发展，大部分农民要忙于自己的经济生活，他们的思路全身心的投放到生产经营及经济收入上，一些农民根本就不去想你什么防不防火;就现在看已在林业部门受益的村民也同样不去想什么防不防火。比如一些村屯“十户联防”工作从年初到年底，年复一年、日复一日没有一点责任制及奖惩制度的行政约束，反而就没有自我约束。林权全面私有化后，森林发生火灾时，不涉及自己切身利益的村民，不愿报火更不愿上山救火，普通百姓救火积极性不高，单靠专业人员救火难度大。
三是经济损失赔偿出现纠纷。一旦发生森林火灾或有过火面积，有经济损失的，特别是没有找到失火原因及直接责任人的，关于经济损失的赔偿容易出现纠纷。
四是防火组织弱化，扑火物资匮乏。林改后，分山到户，自主经营，很容易产生自扫门前雪现象，进而扩大火灾面积和损失。村民认为只要自己的林地不烧，可能出现不报火不救火的现象，因集体林时救火还给义务工。也可能出现个别户，自己故意纵火烧林，主要是过火后好处很多，有的林相采伐不合格，滥伐怕罚款，过火后，等于变相采伐、林木归已，不仅不用交各种税费，就是在还林期间还能间作几年粮食，收益也很大。在这里，特别要提出的是因林改中的矛盾或其它纠纷造成报复纵火的因素非常大，森林防火工作由过去单一的集体行为变成千家万户的分散管理行为，管理难度越来越大。
林权转制后造成村级组织资产削弱、资金不足，对森防工作不重视，不投入。各家各户没有专业的灭火工具，无法及时有效的扑灭森林火灾。
三、集体林权制度改革后森林防火应采取的对策与建议
柳河县集体林业用地面积175.7万亩，占全县林业用地面积的60%，其中有林地面积149.5万亩，占全县有林地面积的58%；活立木蓄积量为570.7万立方米，占全县活立木蓄积的37%。从2007年12月全县推行集体林权制度改革以来，针对村级森林防火工作出现的新问题，我们认为，应建立三个方面的森林防火工作机制。
（一）完善“十户联防”组织，建立“护林防火协会”机制
从调研中我们发现，过去在村屯中普遍推行的森林防火“十户联防”组织，就是林改后想要成立村级“护林防火协会”的前身。森林防火核心工作是宣传教育和火源管理工作，而这两方面工作的难点和重点都在村屯。因此，应建立村级“护林防火协会”工作机制。
1、护林防火协会的基本内容。按自然村屯为单元分组，以户为单位组建10人以上的护林防火小组，每小组负责1-2周的管护森林（防止林木丢失）和森林防火（及早发现火灾）工作，形成护林防火利益共同体，一荣俱荣，一损俱损，得失相关，互相监督。一旦有人发生火警、火灾，该组成员负连带责任：一是组织人员扑火，二是追查放火人员责任（主要是民事责任），三是督促放火者当年植树还给山主。
2、护林防火协会的组织机构。该协会接受村党支部、村委会的领导。协会设会长（村干部、党员）1名、副会长3名、办公室主任、出纳、会计各1名。会员由各自然村屯按“10户联防”分组的若干个村民组成，协会在每个自然村，各组成一支10名队员组成的快速扑火队。会员由小组推荐身体健康的青壮年组成，加入会员时由协会发给服装、鞋等扑火服一套。他们既是会员也是快速扑火队员，会员外出的需向会长报告，缺额人员在该小组中抽调人员及时予以补充。
3、护林防火协会的经费来源。一是按照《吉林省森林防火条例》第一章第七条规定，每年在集体林收入中安排不低于2%的森林防火经费，这笔经费主要是从村委会林改预留的10%集体林中采伐收取后全额拨给协会。同时，在生态公益林管护经费村集体部分50%拨付给协会；二是每年年初向各户收取每亩0.5元的管护经费，不能收取的部分先由村委会垫付，待未收回农户的林木出售时收取；三是乡镇财政补贴一部分。针对农民救火积极性不高的问题，乡镇政府与村委员会协调，拿出部分资金补偿给上山救火的农民。设立会计、出纳对该资金进行专帐管理，支出主要是购置会员服装、鞋、扑火工具，发放扑火工资等，确保协会正常运转。
4、护林防火协会的主要职责。制定协会章程予以明确：一是按照小组逐户宣传森林防火政策、措施；二是承担扑火队员的义务，有组织地上山扑火；三是按县里的规定时间开展计划烧除。在章程中明确烧除的做法是：①每年均在火险等级不高的春防禁火期前进行；②准备充分，预烧前摸底造册，开辟防火带，安排在适宜的气候、时段进行；③组织有序，烧除时由会长带领部分会员（10多人）现场指挥烧除，一旦发现火势蔓延或险情苗头，立即联系另一名会长组织已待命的会员增援，开展的好，就能较好地消除森林火灾隐患。
5、护林防火协会的发展建议。一是要根据各村屯的不同情况，因地制宜，一村一策，关键要突出实效，不摆花架子。二是要以行政村为单位设立村级协会，以山头地块（含林地、耕地等）涉及户为基础，每户推选1名会员，会员人数要保证10人以上。三是经费要在年初一年一收取。不能收回部分采取“林地木中取”，“耕地粮中取”的办法落实，特殊对象经协会同意可予以照顾，务必做到依法办事。四是要借鉴信用贷款联户担保模式追查责任，以协会为单位，共同承担连带责任，会员以及放火者的责任、义务要以协会章程形式确定。
6、护林防火协会应克服的局限性：行政指令多，群众的自发性尚待加强；利益共同体还不够紧密，有的还没有形成，个别户配合上不够合拍；在责任追查上没有经验；对这一新生事物，还需要实践的进一步检验。
（二）强化行政领导负责制，建立乡镇半专业扑火队机制
在调研中我们发现，无论怎么改革，政府的应急管理职能只能加强，不能削减。新形势下，农村大量强壮劳力外出经商打工，扑火即辛苦又有危险，而且报酬低甚至于没有报酬，一旦发生森林火灾，组织人力扑救相当困难；即使有一些人上山，扑灭能力也很低。如果扑救不及时或者扑救兵力不足、组织不力，都可能导致大灾，造成无法想象的严重后果。组织森林消防半专业扑火队的目的就是为了实现“打早、打小、打了”的“三打”原则，把森林火灾的损失控制在最低限度。经验证明，有组织的森林消防半专业扑火队，经过一定的训练，配备一定的扑火机具，是扑救森林火灾的主力军和突击队，是一种行之有效的办法；队伍专业化、扑火机具化已成为全县各级领导和林区广大干部群众的共识，只有通过有组织的专业扑火队伍，经过专门训练，配备一定的扑火机具，才有较强的扑火战斗力，才能提高扑火效率，才会减少损失和浪费。因此，强化乡镇半专业森林消防队伍的建设，在我县具有十分重要的意义。实践使我们认识到，半专业扑火队的基本要求是：一是人选。队长要选择45岁以下，热爱森林防火事业，身体健康，具有高中以上文化水平的同志。扑火队员必须体质强壮，有能负重15公斤快速爬山涉水的能力。二是训练。首先是行军动作训练。火场的随机性很大，不可能全在公路边上，奔赴火场免不了负重徒步行军。每个队员所携带的工具器材，食品等物质如何装束才能适应快速行进，要通过平时的训练考核去自行改进。应当注意的是训练要坚持经常，以锻炼队员的耐力，适应行军的体力需要。另外，登车的顺序、位置、工具摆放方式也要经过适应的演习训练。其次是灭火工具操作训练。快速组装二号工具的方法，风力灭火机油门控制方法和加油方法，几台灭火机互相协调的方法，几种灭火工具互相配合的方法等。第三是利用地形、地势的训练。扑火队行进路线要考虑地形、地势，在灭火战斗中也要利用地形、地势。地形不同，可燃物种类及其分布也不同，并能影响气象和生态因子的重新分配，因此，也就影响火的蔓延。阳坡山脊日照强温度高，立地条件干燥，非常易燃，火也快。地形也对小区域的风向产生影响，风受山脊阻隔，会有小范围内的旋风，不掌握这种规律很容易发生人身伤亡事故。第四是扑火结合自救训练。掌握火场自救和以火灭火的方法。三是制度。对扑火队建立了以责任制为中心的各项规章制度，并及时准确的填写各种表报、记录簿，以备存查。四是待遇。扑火队生活在林区、生活单调、工作艰苦，需要在物质生活和文化生活上给予关心和照顾。
调研中，我们发现，困扰半专业扑火队生存和发展的主要问题就是经费。扑火队员工资没有完全保障，扑火经费难以解决，林业和农业矛盾突出，特别是在粮食直补的情况下，农民种地的积极性高涨，出现了非常普遍的毁林开垦、烧小片地的现象，屡屡出现隐患，扑火队伍多次出击，成为了一支重要的管护队伍。由于农村税费改革，乡镇扑火队员的报酬解决不理想而没有切实发挥作用。中央《决定》出台后，扑火队员的管护费应实行县、乡、村、林农按比例承担，按经济、生态、社会受益出资。属生态型林的，应以国家和地方财政负责为主；是商品经济林兼有生态林种，扑火费应以有经济能力的经营单位和地方财政按比例负责；扑火队员的费用应以经济、生态、社会受益情况共同出资。但是，到目前为止仍然没有得到很好的合理解决，森林防火的道路仍然艰难而曲折。
（三）建立森林防火志愿者协会机制
2008年3月8日，市林业局有关领导对澳大利亚森林防火工作进行了考察学习，提出了集体林权改革后志愿者将是森林防火工作的重要补充的观点。集体林权制度改革后，由集中连片的集体所有变为零星小块的个人所有即私有是个大趋势，且国有林与之插花毗邻，森林防火工作面临着人员难组织，经费难支出，安全难保障的突出问题。与改革前，由村确定护林员管护，出资金负责宣传，组织扑火队进行扑火有很大差别，有效组织森林防火志愿者，作为林改后森林防火工作补充十分必要。在我县各乡镇要借鉴兰山林场与招商引资企业联手建立志愿者的作法和辉南县石道河镇的典型作法。乡镇政府每年应从本级财政列支一定数额的培训志愿者经费，提高志愿者预防扑救森林火灾知识与技能；林业部门要提供优惠政策，在年度采伐限额中倾斜志愿者，起到激励机制和补助费用作用。同时，各乡镇应多方筹集资金，储备必要的防火物资，以应对可能发生的森林火灾；发生火情，有经济损失的，有直接责任人的，让直接责任人包赔损失。没有直接责任人的，依托当地政府，组织财力进行包赔。加强综合治理力度，乡镇政府应授权当地派出所，直接参与森林防火工作，以便及时、依法快速查处火灾案件，让违法者受到惩罚。
(柳河县森林防火指挥部办公室)
