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建立“因养林而养人”的新模式

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日期:2016-05-16
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  目前,在中国水资源短缺形势日趋严峻的大背景下,加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地保护,是科学开发利用水资源的重点。而森林被誉为看不见的“绿色水库”,森林及其土壤像“海绵”一样可吸收存储大量降水。保护森林资源就是保护水资源,破坏森林资源必然导致水资源短缺。
  目前,国有林场和国有林区森林资源质量不高、蓄水功能不强,是我国水资源安全面临的一个十分严峻的问题。因此,推进国有林场和国有林区改革,加强植树造林和森林抚育,全面提高森林质量,对于维护我国水资源安全具有重大意义。
  多年来,国有林场林区的广大干部职工在艰苦的条件下辛勤工作,为服务经济建设、保护和培育森林资源、保障国家生态安全作出了重要贡献。但是,由于国有林场长期功能定位不清晰,管理体制不完善,经营机制不活,支持政策不力,民生问题较为突出,制约了生态安全保障能力的提升。
  以山西省阳泉市的3个国有林场为例,3个林场共有职工62人,其中狮脑山林场26人、平定林场19人、盂县诸龙山林场17人。林场经营总面积13.63万亩,占全市有林地面积近十分之一。经过多年建设,狮脑山林场基础设施得到极大改善:一条6米宽的硬化道路横穿林区,5公里的东线道路工程正在建设;水利设施和电网已改造完毕;防火监控设施和移动信号覆盖林区的70%;10公里的防火隔离带分布于林区西南部。然而,林区驻地没有网络,工作不方便;房屋破损潮湿,影响居住;资金仅够维持职工工资,没有多余的资金进行林场建设。而盂县诸龙山林场办公场所仍在盂县南娄镇管头村,场内办公楼是上世纪90年代建设的二层单面砖混预制结构楼房,曾经用作饮用水源的深井已枯竭,通往场部的2公里道路为普通砂石路。3个国有林场都属于差额补贴事业单位。长期以来,林场管理体制不顺,经营机制僵化,投入渠道不畅,他们承担着保护培育森林资源的任务,“不城不乡、不工不农、不事不企”,没有明确的支持政策和稳定的公共财政投资渠道。3个国有林场职工收入的近70%为财政支付,其余部分需要自筹,而自筹的主要方式是承担少量的造林任务。因此,职工的收入也相对不稳定。同时,林场职工年龄普遍老化,以40岁至50岁的居多。如狮脑山林场,26人中,90%以上职工在40岁以上,最年轻的职工也有32岁。由于资金不足,一方面存在着林场为减轻压力而不招工的问题;另一方面,由于工作生活条件艰苦、薪酬待遇不高等原因,很少有年轻人愿意从事这一行业。
  事实上,放眼全国,国有林场基本上都存在着资金不足、人员老化、基础设施难以完善、职工收入低的问题,投入的不足造成了林场发展缓慢。国家林业局局长赵树丛曾这样说,国有林场和国有林区还普遍面临着资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难等问题,推进国有林场和国有林区改革势在必行。
  中共中央、国务院出台的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》,明确了国有林场和国有林区改革的主要内容,包括明确界定国有林场生态责任和保护方式、推进国有林场政事分开、推进国有林场事企分开、完善以购买服务为主的公益林管护机制、健全责任明确和分级管理的森林资源监管体制、健全职工转移就业机制和社会保障体制。
  根据文件,国有林场改革方式可以概括为“围绕一个导向,守住两条底线,建立三大机制”。围绕一个导向,就是将发挥生态功能、提供生态服务,维护生态安全,确定为国有林场的主要功能和基本职能,作为推进国有林场林区改革发展的基本出发点。守住两条底线,就是把保护和培育好森林资源放在首要位置,把改善民生作为基本前提,确保森林资源持续增长、林区民生持续改善。建立三大机制体制,就是要加快创新森林资源管护机制,因地制宜推进政、事、企分开,完善政策支持体系,建立起有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林业机制体制。“要坚持公益性改革的方向,坚持‘保生态、保民生’两条底线,坚守‘森林资源不破坏、国有资产不流失’两条红线。”这是《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》为推进国有林场和国有林区改革指明的方向。
  在中央6号文件中,改革的思路和目标也很明确。一是保护生态,明确生态功能定位,以保护森林资源、维护生态功能作为改革的出发点和落脚点,确保森林资源总量持续增加、生态功能持续增强、生态产品生产能力持续提高。二是保障民生,着力改善林场基础设施和生产生活条件,积极发展替代产业,优化产业结构,拓宽职工就业渠道,妥善安置富余职工,完善社会保障机制,确保职工就业有着落、基本生活有保障。三是创新体制,理顺各方关系,实现政企事分开,强化政府的社会管理和公共服务职能,剥离国有林场和森工企业承担的社会管理和办社会的职能,创新内部管理机制,完善国有林场和国有林区的社会管理体制和森林资源监管体制,转变发展方式。
  按照改革内容分析,阳泉市在林场改革中,需要将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全。也就是要解决明确森林资源保护的组织方式、合理界定国有林场属性的问题。原为事业单位的国有林场,主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的,可继续按从事公益服务事业单位管理。
  实行改革后,可以在现有专项资金渠道内,加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入,将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。而中央财政安排的国有林场改革补助资金,主要用于解决国有林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题,省级财政安排资金统筹解决国有林场改革成本问题。
  同时,还要建立公开公平、竞争择优的用人机制,营造良好的人才发展环境;适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件,适当提高国有林场林业技能岗位结构比例,改善人员结构;加强国有林场领导班子建设,加大林场职工培训力度,提高国有林场人员综合素质和业务能力,努力推进生态保护型国有林场建设,实现“因养林而养人”。(作者:蔡永庆)
(责任编辑:省林业厅杨昌宇)
  
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